Il Consiglio dei Ministri sta provvedendo ad emanare le prime misure relative alla gestione dell’accoglienza dei profughi provenienti dall’Ucraina; una situazione da approfondire al fine di non incorrere in perniciose distorsioni: «Dobbiamo evitare di mettere in piedi meccanismi che nascono positivamente – considera Curcio, Capo della Protezione civile –, ma che, se usati in modo spregiudicato, possono causare qualche problema». Partendo proprio da quest’ultima considerazione, è essenziale soffermarsi sul quadro normativo italiano e fare chiarezza su alcuni aspetti che, nella prospettiva di uno stabilimento definitivo e non più solo temporaneo, dei profughi ucraini in Italia, non possono e non devono essere sottovalutati nelle dinamiche di sistemazione definitiva in alloggi situati sul territorio nazionale. L’analisi non può prescindere dalla disamina del diritto all’abitazione: esso è incluso nel novero dei diritti umani, universalmente riconosciuti, perciò inviolabili, tutelati dalla nostra Costituzione attraverso l’art. 2. L’attuazione del diritto all’abitazione può ritenersi integrale soltanto attraverso l’esercizio del diritto sull’abitazione, a mezzo di istituti di diritto privato che permettono al titolare del diritto in questione un esercizio effettivo sul bene-alloggio. In sintesi, è possibile enucleare cinque fondamentali forme di accesso all’abitazione: locazione, assegnazione, proprietà, diritto di godimento su cosa altrui, situazione di fatto.
Negli anni, si è delineato un concetto di solidarietà imperniato essenzialmente su aspetti economici, oltre che sociali, inducendo il legislatore a ricorrere a strumenti alternativi che potessero consentire un accesso più penetrante all’interno di gruppi, attenuando le stratificazioni e le conflittualità maggiormente evidenti. La solidarietà economica si esprime con tendenze perequative che prevedono il sacrificio di posizioni di diritto soggettivo mediante la creazione di «nuovi privilegi», diretti a rimuovere ostacoli di ordine economico e sociale che si frappongono alla formazione della personalità individuale. Nuovi privilegi, accordati a soggetti appartenenti a categorie deboli, tracciano i presupposti per la qualificazione di una “titolarità agevolata” dell’accesso all’alloggio. Sicuramente, in quest’ottica, i principi di solidarietà e cooperazione trovano larga applicazione, ma altrettanta rilevanza riveste l’intervento coadiuvante dello Stato che non può non essere preso in considerazione, visto che è dalle norme sull’Edilizia Residenziale Pubblica che prende il via la questione inerente «particolari categorie sociali», tra cui rientrano certamente i profughi.
Il primo intervento pubblico a favore di questa categoria risale alla l. 137/1952 (Assistenza a favore dei profughi) che ha previsto, a spese dello Stato, di costruire fabbricati a carattere popolare; l’obbligo, invece, della riserva dei posti è stato, introdotto come precetto ad efficacia permanente dalla l. 763/1981 (Normativa organica per i profughi) alla cui stregua la Regione territorialmente competente riserva a favore dei profughi un’aliquota di alloggi compresi nei programmi d’intervento in materia di edilizia economica e popolare non inferiore al 15%. Da questo momento in poi le assegnazioni non avvengono più con graduatorie separate (lavoratori privati, statali, militari, profughi ecc.) per ognuno dei diversi enti, ma con un’unica tipologia di graduatoria, alla quale tutte le categorie concorrono contemporaneamente. Il chiaro intento “agevolativo” del legislatore nei confronti di questa categoria sociale poggia su ragioni di salvaguardia dei diritti e delle aspettative con funzione risarcitoria, in ragione del loro stesso status ed in considerazione dei beni che gli stessi hanno perduto in conseguenza di eventi bellici o per modificazioni politiche. Anche la Suprema Corte di Cassazione ha sottolineato, più volte, che «le norme recanti provvidenze in favore dei profughi trovano la loro ragion d’essere nella tutela di esigenze diverse da quelle che riguardano programmi per il coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica».
Dal quadro appena esposto si evince, chiaramente, che l’oscillazione legislativa e giurisprudenziale in materia è dipesa dalla necessità di ottemperare a due interessi contrapposti: da una parte, in ossequio a principi di rango costituzionale, garantire un alloggio adeguato a favore dei profughi, per la condizione particolare in cui versano, dall’altra evitare di conferire a questi soggetti una tutela che sia sproporzionata rispetto a quella prevista per coloro che, cittadini italiani, pur potrebbero incorrere in situazioni di disagio abitativo.
avv. Mariantonietta Ciocia
